我国社区矫正的立法设计
［ 作者：陈和华 高慧开 转贴自：湖南社会学网 ］
摘 要：我国社区矫正现行法律规定在社区矫正的具体依据、矫正对象及其权利义务、矫正机关（人员）及其权利义务、基本矫正手段和方式、制度保障和配套措施等方面存在着盲点。因此，制定一部《社区矫正法》非常必要。在《社区矫正法》中，应该在现行五种社区矫正对象之外，增加新的矫正对象；并对社区矫正的决定机构、执行机构、工作人员、社区矫正工作的程序和内容以及保障制度等作出明确的规定。
关键词：社区矫正 立法设计 矫正对象 矫正机构 保障制度
我国自2003年7月起，开始在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等6个省市开展社区矫正的试点工作，现已扩大到25个省市自治区，积累了许多宝贵的经验，但也存在着许多问题，其中最为棘手、急需解决的是社区矫正的立法问题，我国社区矫正方面现行法规存在着许多盲点，影响了社区矫正执行体系的建立和完善，从而妨碍了我国社区矫正的顺利进行。因此，对我国社区矫正做出立法设计非常重要。
一、我国社区矫正现行法律规定的盲点
（一）社区矫正的具体依据方面
总的看来，我国法律、法规及规范性文件对于社区矫正的规定原则性较强，相关条文过于笼统、缺乏可操作性。如我国《刑法》、《刑事诉讼法》规定，适用缓刑、假释以及暂予监外执行的条件均为“不致再危害社会”，而“不致再危害社会”是一种很抽象的表达方法，没有具体的衡量标准，常常导致司法人员无所适从，从而影响社区矫正的实施。再如，我国刑法只规定了对于社区矫正的五种对象的监管归属于公安机关，但是却没有进一步的有关权利与义务的规定，致使矫正对象的监管工作流于形式。
（二）社区矫正对象及其权利义务方面
我国法律对于社区矫正对象限定的范围过于狭窄，社区矫正的对象仅限于被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的、以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五类罪犯。因此我国社区矫正的适用率较低，与其他国家相比有很大差距（2000年各国适用社区矫正刑的比例分别为：加拿大79.76%、澳大利亚77.48%、新西兰76.5%、法国72.63%、美国70.25%、韩国45.9%、俄罗斯44.48%。而我国2001年全国各级法院判处刑罚的罪犯总数为751146人，其中被判处管制的为9481人，占1.26%；2001年全国缓刑的适用率为14.71%；2001年全国监狱系统监外执行的罪犯仅仅罪犯总数的1.13%。参见司法部社区矫正制度研究课题组，2003）此外，我国社区矫正对社区矫正对象的权利及其义务的规定亦过于简单、笼统。
（三）社区矫正机关、人员及其权利义务方面
与很多国家的规定不同，我国法律明确规定实施社区矫正的专门机关是公安机关，这一规定可以说是我国当前加强和完善社区矫正制度中的急待改革的一个重要方面。作为维护社会治安、发现和制止犯罪的公安机关，在治安任务繁重、警力不足的现实情况下还要负责管制、缓刑、假释、监外执行和劳教人员的监督管理，常常显得力不从心，导致公安机关对于社区矫正监督工作的忽视、监管不力、托管失控等现象，影响社区矫正制度实施的初衷。
近年来随着社区矫正试点工作在几个省市的开展，我国逐渐又形成了一种由地方政法委牵头，公、检、法、司各个部门联合办公的管理社区矫正的模式。具体来说就是由街道、乡镇司法所等基层司法行政部门会同公安机关来具体开展社区矫正的工作，包括对社区服刑人员进行监督考察、组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作等。这种管理模式从宏观上来说可以利用现有的政策杠杆，有效整合现有的司法资源，分担公安机关的部分工作，利用现有的社区资源，使社区矫正工作落到实处。但是毕竟这一管理模式仅仅只是社区矫正试点工作中的一种探索，并没有具体的法律依据。而且，在社区矫正的试点工作中，这一综合治理的管理模式也出现了一些诸如落实不到位、“综合管理，谁也不理”、配合大于摩擦、互相推诿的现象。最关键的是，现在具体从事社区矫正工作的人员有相当一部分并不具有执法者身份（社区矫正本质上是一种刑罚，是执法活动），社区矫正机关及其人员的权利义务并没有非常明确。这对我国的社区矫正的推行带来了不利影响。
（四）社区矫正的基本矫正手段和方式方面
由于我国法律对于社区矫正制度具体规定的缺乏，因而在我国现有的法律法规中，很难发现对于社区矫正的矫正手段和方式方法的规定。相对于其他国家的缓刑、假释、强化的监督项目、家中软禁、电子监控、中途训练所、连续报告中心等不同的社区矫正的措施而言，我国有法律依据的应用于社区矫正中的矫正手段和方式方法近乎空白，监管形式非常单一，这与我国当前社区矫正制度的发展极不协调。
我国法律对于社区矫正的一些矫正手段和方式方法的规定的缺乏，不仅不利于社区矫正工作的展开，同时也阻碍了一些相关的矫正技术在我国的发展。例如很多国家明确规定公益劳动作为社区矫正的重要手段，并且对于不履行这一规定的矫正对象可以实施一定的惩罚措施。但是，由于我国法律没有对这一矫正手段进行详细的规定，所以在我国进行的社区矫正试点工作中，虽然矫正机关要求矫正对象进行一定数量的公益劳动，但是对于没有按规定履行这一活动的矫正对象却没有任何约束的机制，不仅不利于社区矫正工作的进行，同时也不利于体现我国矫正制度的严肃性和权威性。
（五）社区矫正的制度保障和配套措施方面
我国法律对于社区矫正制度的一些保障制度和配套措施，几乎都没有相应的规定，造成社区矫正制度实施过程中具体依据的缺乏。例如对于参与社区矫正的社会工作者的来源、社会志愿人员的管理、社区矫正经费支出、社区矫正工作人员的培训和选拔制度等等方面的内容，都是保障社区矫正制度得以顺利实施的关键性的内容，但是我国法律却没有对此进行规范。
二、我国社区矫正立法的框架设计
基于以上分析，笔者认为，应该制定一部《社区矫正法》，把它作为一种与《监狱法》并行且具有同等地位的法律形式，专门规定社区矫正的相关内容，以使社区矫正工作有法可依，从而推动我国社区矫正工作的开展。
社区矫正法应该包含以下内容：
（一）总则
总则作为一部法律的原则性规定部分，应当对社区矫正的概念、社区矫正立法的指导思想和原则、社区矫正的目标和任务、社区矫正的一般原则以及社区矫正机构等社区矫正所必须共同遵守的规则、原则进行规定。
（二）社区矫正对象
我国目前社区矫正的对象是被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释、被暂予监外执行和被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯。笔者认为，除了上述五种社区矫正对象之外，还有一些罪犯，也可以考虑适用社区矫正，应在立法中予以体现。
1、经人民法院判处有期徒刑一年以下和判决生效后经折抵刑期余刑不足一年的罪犯
对于上述两种罪犯，我国目前的主要做法就是将他们押送到看守所关押，待刑期结束后将他们释放。但是看守所的性质、职能、条件等等情况决定了其与监狱、矫正机构有着很大的区别，不仅缺乏对罪犯继续矫正的条件，同时也不利于罪犯在刑满释放前的社会化的过渡。这些罪犯大多是因为罪行较轻，主观恶性较小，判决时需要执行的刑期不足一年，或者通过折抵剩余刑期不足一年。这类罪犯对于社会的危害性不大，没有经过监狱改造，尚未和社会长期脱离，同时又经过了刑事审判和判决，认识到了自己行为的违法性和危害性。对于这些罪犯，把他们放在社会中进行社区矫正更有利于对他们的改造和继续教育，也更有利于他们在刑满之前接触社会，了解社会，从而在刑满释放后能更好地融入社会，实现回归。所以，笔者认为应该将这类罪犯纳入社区矫正对象的范畴。
2、职务犯罪中情节较轻、被判处三年以下有期徒刑的罪犯
根据我们对上海市社区矫正机构的调研，大多数的社区矫正工作人员都认为，在他们的矫正对象中，社区矫正效果最好的大多是那些职务犯罪的罪犯。由于这些罪犯在犯罪之前多数是国家工作人员或者经济组织的主管人员，大多都是具有一定的社会地位和政治觉悟，没有或很少有反社会反政府的心理；而且犯罪后就能认识到自己犯罪的危害性。因此，他们在社区中服刑的社会危险性不大。而如果将这类罪犯置于监狱之中，不仅容易产生交叉感染，而且也不利于对他们的教育改造。如果将其置于社区进行社区矫正，在宽松的环境下，不仅有利于他们认罪悔罪，而且也能激励他们改造的信心和决心。所以，这类罪犯也应当纳入社区矫正对象的范畴。
3、主观恶性不大的罪犯
包括过失犯罪中情节较轻，被判处三年以下有期徒刑的罪犯；防卫过当、紧急避险超过必要的限度，要承担一定刑事责任的罪犯；被判处三年以下有期徒刑的初犯、偶犯、胁从犯等。
4、未成年罪犯
未成年罪犯相对较易进行教育和改造，对他们更多的应当是治疗和帮助，而不是惩罚。我国也明确提出对于未成年罪犯应当遵循“教育、感化、挽救”的方针，所以对于未成年罪犯，应当尽可能地纳入社区矫正的范畴，尽量不使用监禁的方法。这不仅可以避免这些身心尚未完全成熟的罪犯在监禁场所的相互感染甚至恶习加重，还可以在不影响未成年人学习和接受教育的情况下，通过司法机关和各种社会力量，共同对未成年罪犯进行教育和矫治。目前有些国家已经开始通过司法转处制度来对未成年罪犯进行矫治。这一制度主要是将未成年罪犯从刑事司法体系中转移出来，交给其他社会矫正服务机构实施某种社区内的处遇，例如精神健康治疗、戒毒和戒酒治疗等等（冯卫国，2003）。这种不通过司法机关而是通过某种社会机构来处理未成年罪犯的转处制度，避免了未成年罪犯因为接受了“刑事处罚”的事实而被社会贴上标签，从而影响他们今后的成长。目前这些使用司法转处的国家为了配合这一制度，产生了一些新的社区矫正服务机构和组织，例如团体之家、寄宿学校、寄养家庭等等。在我国社区矫正制度逐渐完善的今天，我们也可以尝试借鉴该制度的一些成功的做法，使我国对于未成年罪犯的处遇更加科学、合理。
上述几种罪犯的共同特点就是罪行较轻，主观恶性不大，社会危害性较小。把这些罪犯置于社区中服刑，既可发挥刑罚的威慑和惩罚作用，又能使这些罪犯不与社会脱离，还可以通过社会力量帮助罪犯努力改造，早日回归社会（连春亮，2002）。所以，也应该把这些罪犯纳入社区矫正对象的范畴。
（三）社区矫正机构
涉及社区矫正的机构主要分成社区矫正的决定机构、社区矫正的监督机构和社区矫正的执行机构。作为一部专门规范社区矫正的法律，必须建立一个科学合理的关于社区矫正的机构体系，才能确保社区矫正工作的进行和发展。
1、社区矫正的决定机构
社区矫正的决定机构对于罪犯决定适用社区矫正是社区矫正工作开始的第一步，也是社区矫正执行的前提。在我国，管制、缓刑、剥夺政治权利这三种刑罚主要是由法院判决决定。而假释和监外执行这两种刑罚的执行方法，其决定机构则显得有些复杂：监外执行的决定机关主要有以下三种：人民法院、监狱管理机关、公安机关；假释的决定机关是中级以上的人民法院。
笔者认为，在我国社区矫正法中，仍然可保持现行法律规定的关于社区矫正决定机构的设置。由法院决定缓刑、管制、剥夺政治权利、假释以及判决前的监外执行的适用。公安机关、监狱分别决定各自执行中的监外执行的适用。当然针对这种社区矫正决定机构的设置存在的一些不足，可以通过制定各个机构的实施细则的方式，严格规定各个机关确定社区矫正的条件、程序以及相互在程序上的一些配合的规定。随着社区矫正适用范围的扩大、适用对象的增加，人民法院判决或决定社区矫正适用工作量也必然增大。因此，可以考虑在法院内部专门设置一个决定监外执行和假释的部门，使社区矫正决定机关的活动更加专业化，效率更高，质量更好。这种社区矫正决定机构的设置更能够体现出其优势，更好地为后面的社区矫正工作的顺利展开提供坚实的基础。
2、社区矫正的执行机构
我国现行法律规定公安机关为社区矫正的执行机关，但在司法实践中，真正承担社区矫正执行任务的往往并不是公安机关，而是司法行政机关及其派出的人员（包括社工）， “执法主体”和“工作主体”并不对应。这种做法带来的后果是参与社区矫正工作的机关和人员无执法资格，社区矫正机构面临多头管理，从而影响社区矫正工作的开展。因此，笔者认为，应该通过立法，在法律层面上使司法行政机关成为社区矫正执行工作的主体，公安机关退出社区矫正，理由如下：
（1）社区矫正就其性质而言，更多的是一种刑事裁判的执行工作。从国外的情况看，刑事裁判的执行大都由一个部门统一的管理和负责，而且大多是由司法行政部门负责。行刑权的本质是一种司法权和行政权的统一，由司法行政部门统一行使行刑权不仅有利于解决目前我国的行刑权主体过于分散、行刑权不均衡等问题，从而实现刑事司法权力资源的合理配置；而且也有利于全面、系统地规范行刑权的运作，提升行刑机关的法律地位，加强狱内改造同狱外改造的衔接配合，推动行刑工作的进一步发展。
（2）我国的司法行政机关担任社区矫正的执行主体，并不需要从零起步，另起炉灶，而是有现成资源可以发掘和利用。据司法部公布的资料，我国乡镇与街道一级的基层司法行政工作经过多年的发展，目前已经形成了较为健全的组织体系。到2000年底，全国已建司法所4万余个，司法所队伍发展到9.4万人，专职司法助理员队伍5.5万人，另外全国已建立了3万多个基层法律服务所，基层法律服务工作者总数达12万人（冯卫国，2003）。基层司法所和基层法律服务所具有贴近社区、面向群众的优势，对预防犯罪、维护社会治安起到了积极作用。但由于现行的法律和制度没有赋予其执法主体的身份和相应的职责、权利和定位等原因，其潜在的巨大功能，尤其是在社区矫正方面的功能并没有发挥出来。所以，我们应当整合现有的基层司法行政体系资源，通过立法赋予其刑事执行方面的职能，逐步将其改造成为以执行非监禁刑为主要职责的专门执法机构。这也是完善我国社区刑罚执行机制、实现行刑资源合理配置的一条便捷有效的途径。
具体来说，应该建立以社区矫正官为中心的社区矫正官制度，在司法行政机关内设置社区矫正官一职，专司社区矫正的管理和执行工作，并赋予其执法主体的资格。
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