苏州关于在城管执法中引入“社工”机制的建议

lynne · 发表于 2010-3-25 16:12

一、城管执法中的困惑及主要问题

　　“城管”是伴随着我国城市化的快速发展而组建的一个可以代行执法权的城市管理机构。城管执法中的主要对象是占道经营的小摊贩、无证营运的“黑车”、以及违章建筑等。苏州作为“两个率先”的经济发达地区，“城管”执法相对于其它城市而言，成绩十分突出，但市民对城管的评价仍以负面居多。主要问题如下：

　　（一）城管执法还是停留在靠一已之力进行行政执法的旧框架之中，出现“城管一根针，摊贩万条线”，防不胜防，管不胜管的现象，在 “突击检查”，运动性管理、疲于奔命的同时，问题依然存在。

　　（二）对全市的流动摊贩与网点，缺乏认真的调查研究。因而，不能做到合理的疏与堵，停留在按下葫芦起了瓢的被动管理中。

　　（三）城管执法队伍建设缺乏规范，人员身份复杂，很多基层执法队员进入的门槛不高，人员素质参差不齐，加之受时间、经费等限制，培训力度不够，执法队伍的总体水平与当前苏州建设“三区三城”的要求不相适应。

　　（四）城管执法因为缺乏社工专业的社区组织的理念，不能合理分权，管理出现了琐碎化、集中化，将应由社区自治管理的事务包揽一身却又无力顾及，造成缺位与越位的现象并存，在影响市民正常工作的同时，也为自身的形象与工作带来负面的影响。

　　二、城管执法引入“社工”机制的必要性

　　城管执法主要是在民法的范围之内，很多问题涉及公权力与私权力的交叉。而传统的行政管理方法强调自上而下实行强制性的管理，导致城管执法中经常发生权力泛化、公权力滥用的现象，甚至误入市民的私领域。

　　随着城市建设的迅猛发展，流动人口的快速增长，城市管理中新问题不断涌现。日益增强的市民意识与泛化执法权的“城管”之间，冲突频起，“城管”亦成为社会声誉甚低的机构。

　　理顺城管机制，引入社工机制是城市管理改革与创新的必由之路。社会工作专业从诞生之日起，就将公共服务、帮助社会弱势群体视为已责。其“助人自助”，注重“个案”与社会调查，善于组织小组与社区资源，组织志愿者参与等方法，能有效地解决社会贫困群体的各类问题，同时有效地化解社会突发事件，国外称之为“社会工程师”。其所服务的对象与解决的问题，正是我国城管执法中的主体所在。发动与组织社会各方面的力量参与，变管理为治理，变直接管理为简接管理，变一元管理为多元参与，是社会工作的方法与技巧，也是城市管理的有力工具。

　　西方发达国家四百余年的“城管”经验值得我们借鉴与学习，他们的城市管理问题主要依靠社会工作的机制予以解决。我国的台湾与香港，也凭借各类社工组织解决城市化过程中的问题，使其城市化发展迅猛。发达国家与中国台湾、香港的城市管理发展经验证明，社会工作者及其组织是现代城市管理中不可缺少的有效机制。

　　三、城市管理引入“社工”机制的基本方法与具体操作建议

　　城市管理引入社工机制必须从思想与方法上进行转换。

　　首先，树立“城管”即是服务的概念，在全面调查的基础上帮“穷”，疏而后堵。城管是市民的大管家。“城管管穷人”，对穷人在管理、引导的同时，更应该是“帮”，帮他们脱贫致富，帮他们合法经营，帮他们寻找到合适的经营场地。发掘他们的潜能，助人自助，使他们在脱穷的同时，也提升城市的公德心。衣食足知礼节，在未能使其丰衣足食的情况下，用权力迫使他们遵守礼节，管了一时，管不了长久。这也是目前城市管理的通病所在。

　　建议城管部门分区对我市现有的流动摊贩与“黑车”进行全方面摸底，对其经营地点、人数、家庭状况、行业、资本、经营时间、对交通与居民的主要影响、附近有否无碍经营的场地、现有场地何时可以无碍经营、非正规组织等问题全面调查，并绘制成图表与电子档案。在此基础上，制定出具体、可行的帮扶措施，切实帮助这些弱势群体脱贫致富，合法、有序经营，疏而后堵。

　　其次，“城管”执法重在教育。城市管理的主体是全体市民。市民自治是城市管理的最终目标。“城管”应该借助社会工作者的职能——“助人自助”，通过教育、启发、宣传等手段帮助农民工、城市贫民完成向现代市民的转化，最终实现市民自治。

　　社会工作者认为每个人都有发展的潜能，每个人都有帮助他人与服务社会的愿望，每个人都有过体面生活的权利与做体面人的要求。之所以暂时没有实现，是他们对自已的潜能未能有全面的认识。社会工作者的职责就是通过教育，帮助他们对自已的潜能与社会的需求有一个全面而切实的认识，从而帮助他们摆脱困境而实现自助。小摊贩与黑车司机实际上正在做这方面的努力。但他们在努力的过程中，忽视了到对城市秩序造成的损害。

　　“城管”在执法中除了“管”，更应重视“教”与“宣”。即通过教育、启发与宣传，来达到开发民智、民德，配合制定无碍城市卫生与交通秩序的制度与方法，实现市民广泛参与的自治式城市管理。

　　第三，“城管”执法要有效地实现“人民管”，由直接管变为间接管

　　建立城市管理的长效、有序机制，仅仅依靠数量有限的城管人员，以行政手段是难以实现的。应借助社工开发人的潜能，调动人的主观积极性，启发市民建立公共道德观，帮助市民建立各种自治的公共服务与管理的第三方社会组织。以这些组织为网络节点，以广大市民为网络连接，形成一个城市管理的巨大网络，在城市管理网络化的基础上实现长效、有序的管理。

　　人民城市人民管，但人民缺乏组织，则是一盘散沙。依靠行政手段组织人民，其成本过高，只能像搞运动似的“一阵风”。人有着群聚与求助同类的天性，在没有合法、正式的组织时，很多小摊贩、黑车司机自发地形成了各类“同乡会”等非正式组织，有的滑到黑社会的边缘。杭州的菜霸、北京黑车黑社会都是典型案例。通过城管与社工，引导这些自由职业者，组织起来，实行有指导的自治，就能将城管从目前的被动局面中解放出来。

　　依托工会、商会、居委会、业主委员会、物业管理等现有的社会组织，对所在区域内的城管问题，归类分工管理，城管予以指导；然后以若干城区作为城管社会化的试点，在这些试点内，根据具体情况，建立社会工作服务中心等第三方社会组织，并通过他们组织成员与志愿者，实现本区域的城管自治。先易后难，循序渐进。城管在帮助他们成立与制定规范之后，由他们自律、自治，城管主要承担检查与监督的职责，实现由直接管到简接管的转变。

　　第四，“城管”执法队伍建设社工化

　　“城管”执法引入社工机制，除了引入社工的公共服务理念与社会调查、教育方法、建立第三方组织与志工、义工队伍途径之外，还必须在“城管”队伍建设问题上引进社工机制。

　　目前我市城管队伍职能泛化，缺乏职业的准入标准。这对城管队伍的建设，以及现有城管人员将来的职业生涯发展都是十分不利的。城管人员职业生涯的前景是困扰全国城管队伍的一大问题。为缓解该问题，部分城市出台有关政策将城管执法人员纳入公务员编制，但随着中国公务员队伍改革的深入，这个方法无法解决目前数量庞大的城管人员的职业前景问题。真正的出路是城管队伍社工化，城管职能与项目社会化，实现政府购买其社会化服务。

　　社会工作者作为一个新兴的技术行业，不仅有一整套成熟的职业标准，更重要的是从2008年起国家人事部就将之列于了技术人员的资质考试，社工人员有了助理社工师、社工师、高级社工师的晋升标准与具体操作手段。城管执法人员纳入社工化机制，进行社工资质考试，不仅能极大地提高城管人员素质，有效地解决城市管理中不断出现的新问题，缓解社会矛盾，更为城管人员创造了职务晋升的制度保障和职业生涯的发展前景，对其个人及整个城管队伍的建设与发展有着极大的促进作用。

　　城管执法引进社工机制，是一个全新的试验，需要一个渐进的实施过程。对全市的城管执法人员进行社会工作理论与方法的系统培训，使之对于社会工作的基本理论与方法能有一个基本的了解与把握；分批组织全市城管执法人员参加国家人事部组织的助理社会工作师、社会工作师的资质考试。逐步完成现有的城管人员的社工资质培训，并确立城管执法人员的准入门槛——助理社工师，从源头上保证城管人员的专业素质。

　提出单位：农工

(摘自苏州市政协)

wyc · 发表于 2010-3-26 09:19

城管社工新领域开拓创新哈。。。

社工哥哥 · 发表于 2010-3-26 09:29

额滴神呀，这是要把社工往绝路上逼呀！

lynne · 发表于 2010-3-26 22:01

呵呵，怎么啦？

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