李霞、陈伟东：社区自组织与社区治理成本

yilingche · 发表于 2009-2-25 14:04

来源：《理论与改革》
一、问题的提出
20世纪90年代重建社区开始，中国城市管理体制发生了重大变革，全国相继出现上海模式、沈阳模式、江汉模式等社区治理模式，社区治理模式由政府主导型逐步转向半行政半自治型乃至趋向社区自治型。政府主导型忽视居民、社会中介组织、社会民营企业等作用，单靠政府唯一力量，造成社区伸手向政府要、政府甩手向社区下派任务的局面，导致社区治理绩效不高、治理成本大。当前中国城市社区建设出现了自组织治理模式，同时笔者深度调查发现，社区自组织程度越高，越有利于降低社区治理成本。
二、理论阐述
（一）基本概念界定
1、治理与社区自组织
英国学者鲍勃.杰索普认为，从广义上讲“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式”，包括“市场机制”、“国家机制”、“自组织网络”；狭义上的治理是专指“自组织网络”。罗伯特.罗茨认为，“自组织意味着一种自主而且自我管理的网络”。市场交易的协调机制是价格竞争，国家等级模式的协调机制是正式权威的命令机制，自组织网络的协调机制是信任与合作。可见自组织与治理存在着密切联系。
社区自组织是指不需要外部指令的强制，社区成员通过面对面协商，取得共识、消除分歧、解决冲突、增进信任、合作治理社区公共事务的过程，并使社区逐步进入“自我维系”状态[1]。社区自组织包括两层结构，一是由社区居民自发组成的社区民间组织，包括居民小社团和社区协助性质的组织，这是培育社区自组织的基础，民间组织既包括为满足个性化需求而成立的会员俱乐部组织，如腰鼓队、晨练队、交谊舞队等，也包括为他人和社区公共事务提供服务的具有公益性质的志愿者服务队、互助性组织，如楼道互助小组、门栋委员会、自管小组。居民一旦加入民间组织中就实现了由个体向集体转变。二是解决社区内利益冲突和进行重大问题决策的协调机制——民主协商机制，这是社区自组织的关键。狭义上的自组织机制即平等协商机制，如果分歧双方或冲突双方不能在社区内通过平等协商解决，就只能在社区外通过司法程序强制性裁决，那么这种协调方式就是被组织。司法裁决能够执行也需要从“被组织”转化为“自组织”，即双方自愿接受“强制”并履行契约。从成本与收益比较看，自组织优于被组织，通常社区成员倾向于通过平等协商来解决分歧和冲突，平等协商是居民处理内部矛盾的有效途径，它促使居民积极参与社区治理，降低治理成本。
2、社区治理成本
社区治理成本是指政府、社区居委会、居民在供应公共产品，进行社区管理所花费的各种费用或消耗的总和；按照治理过程来分，分为信息收集成本、决策成本、投入成本（包括资金、时间、物质、协调成本）；按照成本投入主体不同，分为政府投入成本、社区居委会投入成本、居民投入成本。本文社区治理成本主要是从信息收集成本、决策成本、投入成本三个角度来探讨，基于自组织视角，投入成本主要探讨资金成本、协调成本。
（二）社区自组织与公民意识
所谓公民意识，即是指公民个体对自己在国家中所处政治地位的现实感受和自己与国家关系的理性认识，是基于民主宪政制度下形成的一种思想观念，其包括公民主体意识、公民权利意识、公民责任意识【2】。要把居民就转化为“公民”，增加一种社会责任感和现代公民意识，当面对公共事务时，都具有积极参与的欲望和动机，其主要途径是形成普遍的社群网络，在这些频繁交往网络中，居民是理性行为主体，形成相互信任和合作，利益连带性增强，权利和义务感增加，从而形成一种普遍互惠关系，这种普遍互惠是把短期利他与长期利己结合起来，把自我利益和团结互助结合起来，从而形成了合作的意识和结社习惯。通过各种自愿结盟和数次合作，“公民意识”就会自然而然产生。他们习惯于通过公共利益的实现来满足个人利益需要，如同托克维尔所说的“恰当理解的自我利益”，即在更广泛的公共需要背景下的自我利益，“有远见的”而非“短视的”自我利益和有助于促进他人利益的自我利益【3】。社群组织越多、质量越高，就越容易培育公民意识，越容易组织起来，自组织程度越高。
（三）社区自组织能降低治理成本
决定居民是否参与社区治理不是显性的外在制度，而是隐藏在社区内部的非正式制度，即隐性的内生的社区规范。这种隐性制度能对居民加以约束，影响居民社区参与的行为和动机。在自组织程度低的社区，在面对社区公共事务时，作为理性的“经济人”，会权衡自己的成本收益，考虑到参加必然要付出成本，而不参与也能得到与参与同样收益，就很容易选择不参与，从而导致“搭便车”行为发生，导致陷入“集体行动困境”。但是治理的最佳状态是善治，善治是一个实现公共利益最大化的社会管理过程，因而一个国家要实现良好的治理，最终实现善治，公民社会的兴起具有重要的意义【4】。然而目前城市社区建设只存在居民不存在公民，公民社会还处在萌芽状态。因而一方面社区政府、居委会加大动员力度，促使居民参与社区治理，另一方面政府居委会必须发挥主导作用主动进行社区治理，治理成本也必然增加，这些增加的成本包括：一是物质成本，即动员社区成员参与社区活动或治理的成本，包括进行活动的宣传、发放活动纪念品、发放活动补贴等；二是协调成本，社区自组织程度低，社区成员缺乏交往，关系紧张，必然发生纠纷和矛盾，给居委会乃至政府增加麻烦，必须花费时间精力金钱来进行协调，从而增加了社区治理的协调成本。三是信息成本、决策成本，自组织程度很低，居民和居委会、政府沟通不够，居民需求无法外露化，居委会必须通过各种方式如发放问卷、挨家访谈等来了解居民需求，以开展社区活动。
自组织程度高的社区，居民具有较高的公共精神与合作意识，同时在合作规范约束下，不敢轻易采取不合作行为，有效避免“搭便车”行为。面对社区公共事务，居民在自己时间允许情况下会比较热心参与，就不需要动员成本，或者动员成本很低，也根本没通过物质刺激、误工补贴或纪念品发放来诱使他们参与；由于自组织网络发育相对完善，信息散步相对较快，也没有必要通过组织活动去宣传，再加上居民较熟知，利益连带性很强发生纠纷的可能性很小，即使发生也容易解决，因此与自组织程度低的社区相比，社区治理成本明显减少。社区自组织程度越高，社区治理成本越小，在实践中是否如此？笔者以W市肖家社区院落自治和X社区门栋管理为个案对照进行检验，以求在实践中得到证实。

三、案例验证

为论证上文理论假设，本文以W市肖家社区肖家院院落自治和X社区门栋管理为个案加以分析。
（一）个案情况
肖家院是肖家社区一个院落，地处W市闹市中心，有居民54户。2003年前院落脏、乱、差；路面是泥面的；由于地处闹市中心，治安不好；本地居民和外来居民相互歧视；邻里矛盾重重；院落活动组织不起来。自治始于前后门安装，小偷经常偷东西藏在院落或从后门跑，居民感觉很不安全，向居委会反映也没办法。在院落两位热心人带动下，居民积极捐款筹资建防盗门，安装防盗门后建立了相关管理措施，院落安全得到了保障；同时由于少有闲杂人员出入保证了院落清洁。之后自治范围逐步扩展，居民带头掏臭水沟、清扫院落，集资购买花盆养花。随着自治能力增强，居民自发成立了自我管理小组，并定为院落自管小组。院落自治开展三年来，环境、安全治理、邻里关系等得到明显改善。
X社区“门栋管理”兴起于2003年，是在社区居委会主导下进行的，主要原因是当时刚上任居委会为出政绩、创特色需要。社区居委会首先在该社区3号门栋进行管理试点，取得了较好效果，后逐步推广到社区中大部分门栋。2004年以巩固W市社区创建成果为契机，居委会对“门栋管理”进行了规范完善，其主要标志是健全了门栋管委会组织，完善了门栋管委会各项规章制度(由社区居委会统一拟制)并悬挂在各门栋显眼位置。按制度规定，门栋管委会主要任务是协助社区居委会做好本门栋工作。“门栋管理”开展两年来取得了一定效果，楼道环境卫生、治安等有所改善。
（二）个案社区自组织程度
社区自组织程度是指社区接近于“自我维系”状态，亦即接近自组织秩序的程度，考察社区自组织程度高低主要通过考察社区内自发性社群组织和居民小社团发育程度来实现。具体说来，判断社区自组织程度高低的标准有两个：一是量的标准，包括社区内社群组织的数量、成员的数量、组织的种类及其活动的频率，数量越高说明社区自组织程度越高；二是质的标准，即社群组织相对于政府和居委会的独立性和自主性，可以通过组织产生、组织活动、负责人产生、成员进出、经费来源和管理的自主性及制定组织规范的自主性几个指标考察，这些指标的自主性越高，社群组织的独立性和自主性越高，社区自组织程度也就越高【5】。
首先，从量的方面来看，X社区“门栋管理”每个门栋只有一类管理性质的组织，即门栋管理委员会，它是在居委会主导下成立的，主要是执行居委会下派的任务，门栋没有文体类社群组织，计生、卫生、安全都由管委会完成；而肖家院有两类社群组织，一类是管理性质的组织，即社区自管小组；一类是文体卫生类社群组织，如清扫队、掏沟队、安保队、护花队、牌友队、戏剧票友队、乒乓球队、卡拉OK队7个，约160人，而肖家院目前只有居民54户约200人，相比X社区门栋管理而言，肖家院社群组织发育较全。
其次，从质的方面来看，门栋管委会成员都是居委会一手挑选的，管委会规章制度也由居委会操作，居民根本不知道，平时除组织“低保户”清扫门栋外没什么活动；有自己的经费，是居委会支出或从居民手中收起来的，透明度不高。院落自管小组无论其组织还是负责人的产生，以及开展的活动都是完全自主的，具有很大的独立性，其经费来源主要是自我捐款，按捐款多少支出，不依赖于政府和居委会。自管小组共五人，其中四人是居民推荐的，其余一人是主动加入的，由居民定名为肖家院自管小组，目前这5位热心的居民免费为居民服务，不拿居委会任何补贴。其它7个社群组织活动的开展、自管小组开展的活动，活动经费完全自给，政府和居委会很少投入成本，只有大型活动居委会才给予一定活动经费。其开展自主性很强，不拘于固定的日期和方式。问卷调查显示：“您捐过款没？”，每次都捐（20.45%）、捐过6次及以上（4.55%）、捐过1～5次（52.28%）、没捐过（9.09%）。因此无论是从量的还是从质的标准来看肖家院自组织程度很高。
（三）个案社区公民意识情况
公民意识高低首先表现在居民间熟悉度上，相对来说居民之间熟悉程度越高，联系越密，尤其是居民因公共事务或个人事务与居委会或社群组织联系越多，说明社区公民意识越强。X社区“门栋管理”问卷显示：您能说出本栋管委会成员的姓名吗？“全部能说出”占48.45%；“能说出几个”占31.96%。院落自治问卷显示：“您认识院落自管小组的成员吗？”。回答：都认识（95.45%[1]）；认识几个（4.55%）；不认识（0.00%）。 “您觉得院落中本地居民和外地居民关系如何？回答：很融洽占75.00%；比较融洽占25.00%；关系不好占0.00%。
其次，公民意识高低表现在居民对公共事务关注度上，居民越关心公共事务、越积极参与公共事务说明公民意识越高。X社区问卷显示：“您参加过管委会开展的活动吗？”，回答“经常参加”占34%；“偶尔参加”占31%；“没参加过”占35%。可见，社区居民对公共事务关注度不高。肖家院问卷显示：“您参加过院落集体商讨会吗？”，回答1～3次占36.36%；4～5次占9.09%；5次以上占38.00%。“您参加过院落自管小组开展的活动吗？”回答：经常参加（77.27%）；偶尔参加（22.73%）；没参加（0.00%）。无论是从居民熟悉度还是从居民对公共事务的关注度来看，院落居民社区意识、公民意识很强。
（四）个案社区治理成本分析
拟将院落自治和门栋管理的对照分析来证明自组织能降低社区治理成本。
1、个案社区信息收集成本情况
居民熟悉度越高、利益连带性越强，越容易使个人需求表露化，并且居民自发成立的组织群众基础很好，自组织程度很高，对于社区公共事务，居委会或社群组织容易收集到居民意见。院落居民沟通多，信息很容易外露，一般通过口头流传、院落商讨会或向自管小组成员反映问题，不需上门收集信息，节约了时间成本、宣传成本。问卷调查显示：您参加过几次院落集体商讨会？回答1～3次的占36.36%，4～5次占9.09%，5次以上的占25%。居民问卷表示：“找过自管小组”占77.27%。而门栋信息的收集，由于居民参与积极性不高，管委会必须首先通知大家，再进入家庭了解居民意见，这就必然花费一定的宣传成本、时间成本动员成本等。
2、个案社区决策成本情况
社区自组织程度高的社区，居民间熟悉度高、利益连带性很强，容易使个人需求表露化，并且居民对公共事务关注度较高，政府或社区就某项事务征求居民意见，所有者利益一致性很强，居民参与度又高，这降低了政府或居委会决策成本。肖家院作为社区一个院落，居民公民意识很强，参与积极性很高，政府或居委会作出决策征求居民意见时，一般不会进行物质诱惑或行政强制促使居民参与。而门栋管理的方式由于居民参与积极性不强，“搭便车”思想存在，政府或居委会要做出决策，还得通过物质激励、利益刺激等激励机制来吸引居民参与，如把居民请到办公室说自己的想法，会后给予礼品或承诺。自组织程度高能简化决策的过程，降低决策成本。
3、个案社区投入资金成本情况
这里的成本包括政府的和居委会投入资金情况，实行院落自治后居民自我管理能力增强，基本上不需要政府和居委会的介入，自管小组的成员又是义务为居民服务，不需要居委会拿出一分钱，据统计院落自治以来居委会只3次给予院落活动资金支持，总费用不足300元；而X社区门栋管理实质上是一种露斗型的管理方式，居民没有自组织起来甚至可说没被组织起来，管委会每人每年补贴30～50元不等，每年约150元～250元，平时组织活动还要给其和参加者赠送礼品。就公共事务安排来看，门栋管理政府要付出一定的成本，包括制定标准、筹集资金、分配公共资源等（“掌舵”），通过引入市场竞争机制，由私营企业、非营利组织负责生产（“划桨”）等。自组织程度高很多事务就可以通过“第三只手”中居民个人力量来解决，这样避免了很多中间环节，节约了治理成本（见下表）。

部分公共事务的解决途径

类别 4 m% D% H) j$ S1 }0 m+ l, e6 z5 c& ?	解决方法（院落）	解决方法（门栋）
公共安全 ' j, Y, C3 S' O- w" G	防盗门加上院落义务安保队	管委会成员负责
公共卫生 7 Z2 f7 {7 Z$ ]" \|1 l	院落居民自发清扫	管委会成员负责
公共设施 / P$ E- d f. I! \( L	居民捐款负责维修护理	居委会出资修理
公共文化体育1 p. s3 Y1 s" z- b: C" l$ G T; J	居民自己捐款自己组织	要求每门栋派出成员

4、个案社区协调成本情况
社区自组织降低了居委会协调成本，主要体现在人际关系协调上。社区自组织程度高的社区，居民协调能力和矛盾处理能力很强，同时居民自发的组织威望很大，很容易处理民间纠纷，而不需居委会或政府浪费时间成本、精力成本甚至资金投入，同时不需要引入诉讼程序，节约了诉讼成本。院落自治问卷显示：自管小组成立之后本院落发生的变化是？75%居民选择“邻里关系更融洽了”。54.55%居民选择“大家互帮互助更多了”。访谈发现自管小组成立后居民邻里关系更和谐，即使有少量纠纷，只需居民进行调解就可以化解，而不需居委会介入或寻求司法援助。而“门栋管理”的协调主体单是管委会成员，居民间熟悉度并不高，很多矛盾不能解决，即使一时解决了效果也不好，还要进行多次重复协调。
四、结论
综上所述，社区自组织程度越高，社群组织发育越完善，就越接近于自组织秩序，在信任与合作基础上，就越容易培育社区公民意识，从而有利于走出“集体行动的困境”，降低城市社区建设的治理成本；而社区自组织程度越低，就越接近于被组织秩序，社区的投机规范就越会促使居民投机行为的泛滥，从而使社区缺乏公共精神，使社区公共活动陷入“集体行动的困境”，从而增加社区治理成本。由此可得出结论：居民以信任和合作来治理社区比政府主导社区绩效更大。社区治理要有绩效，居民自组织程度越高越好。
然而，虽然出现了自组织的治理模式，但由于受中国传统政治经济的影响，社区自组织在中国的成长将是一个很漫长过程。要使社区治理走向善治，降低社区治理成本，必须提高居民社区参与度，而居民参与社区治理，主要在于公民意识培育和发展。公民意识的培育、公民社会的形成与居民频繁交往有关，社群组织为之提供了交往载体，因此当前社区自治之急是培育社区各类社群组织。

从以上分析看，社区自组织有利于降低社区治理成本，

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