【佛山】透视佛山社工试点 难题待政府出招

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来源：广佛都市网-佛山日报 时间：2011-07-22 07:55


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" w4 R% n4 q3 j, D& e; i社工组织的发展壮大，需要全社会形成合力，提供可持续成长的环境和氛围。

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0 p7 F/ I8 m# N: e如何稳定社工队伍，并提高他们的素质和待遇，关乎到社工组织的服务水平。

　　独居长者停电几十年，在社工的帮助下，今年重新通电，过上清凉一夏。
& B* _" F! C; _# x) e　　或许是巧合，顺德容桂鹏星、南海桂城博睿两大社工机构都将此故事作为自己完成的经典个案，向市民宣传推介社工服务。

　　去年初，容桂、桂城先后启动培育社工机构试点，补齐政府提供社会服务的短板。容桂着眼于挖掘民间资源，为社工机构探索一套可持续的发展路径。桂城则通过“政府购买服务”，促成社工机构快速繁荣。
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　　社工作为新生事物，一直被社会各界置于“显微镜”的焦点之下。出乎观察者意料，尽管所选路径不同，容桂、桂城培育社工机构的效果并无太大不同。反倒是，发展模式的差异正在消弭，面临的障碍日渐趋同。
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4 I) i( _4 ]$ Y8 @6 I3 w% o　　面对注册难、招工难、税负重等发展瓶颈，区、镇两级政府以先行先试的勇气出台新政帮助社工机构，但要彻底突围仍然有待更高层级政府出招。
　　社工带来别样服务
　　容桂社工发展虽有波折，但始终坚持“政府引导，社会参与，民间运作”的发展思路。
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　　没有自来水、捡木柴烧饭、点煤油灯照明、与邻居不和……顺德容桂的一位六旬独居长者曾被邻居视为“怪老头”。社区居委会曾想帮忙，却心有余而力不足。而对于老人家的心理问题，居委会工作人员既没有专业知识也没有足够时间来解决。

+ z! W% g' m3 l! ~1 }　　在改革开放大潮中先行发展的容桂，80多平方公里的土地上聚集了近50万人口。人口高度密集，社会问题的发生率也高于其他地区。与之相对，政府公务员编制长期按照近20万户籍人口来定。专由政府提供社会服务不可避免会出现缺位、不专业等问题。承担众多行政职能的居委会同样如此。

2 n1 `& P: e+ L# I5 Z　　2009年，容桂作为全省简政强镇改革试点，承接了更多由区下放的权利，同时配套推进社会管理和公共服务体制改革，希望转变政府职能，将部分权利下放给社会，建设“小政府、大社会”。探索建立现代社工制度，被提上议事日程。
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　　如何培育社工机构？容桂决策者们考察了先进城市。香港的模式是自下而上，那里聚集大量附属于同乡会、宗教团体、商会行会的民间慈善团体，自发建立社工队伍。香港政府自上世纪70年代开始规范社工发展，并通过政府购买服务的方式给社工机构部分补贴。深圳当年民间组织不多，深圳2008开始自上而下地培育社工。财力雄厚的深圳特区政府，抛出重金购买服务，引得有识之士纷纷成立社工机构。广州、东莞等城市基本也是因循深圳之路。
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　　容桂的民间慈善团体不如香港多，却比深圳密集。容桂26个社区（村）均成立福利会，因为关心家乡发展的侨胞、民营企业家众多，街道、社区（村）两级共筹集善款近亿元。
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  ^$ Y: |% r2 G/ Y6 y　　经过仔细对比，容桂决定独创崭新的发展路径。同样迫不及待需要社工服务的容桂，也积极发挥政府的引导作用，却坚持以民间力量为主推力，促使村居福利会招聘专业社工，集中精力开展社区社工服务。去年上半年，分两批招聘23名社工，建立9个社工服务站，服务覆盖17个村居。

　　专业的力量逐步显现。社工李瑞在红星社工服务站听到那位独居长者的故事，主动上门聊天，帮助调节心理，带老人参加象棋比赛、义工服务等活动，协助老人融入社区。同时联系供水供电公司，拉来电线、水管，改善生活环境。

0 t  O3 t% W+ t4 l( @! Y- T  N　　越来越多的容桂人感受到社工带来的别样服务。

# N* |  z: i8 d　　经过一段时间运作，“社区（村）福利会——社区（村）社工服务站”的运作模式暴露出缺陷。福利会虽是民间组织，但日常管理由担任理事、秘书长的居委会（村委会）工作人员负责。这不可避免地带来社工行政化风险。比如：让社工去处理一般的邻里纠纷，每年六七月为居民登记办理合作医疗。
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$ C$ P+ q9 @+ y( o6 s# b　　“居委会领导，既是用人单位的头头，又是给我们发薪水的福利会的负责人，他们忙不过来，叫我们帮手，怎么好意思拒绝？”有社工认为，协助办理行政事务，有助于新社工了解社区情况，搞好关系以便争取更多村居资源支持，大多数社工则担心影响在一线工作时间。

　　容桂社会工作局民间组织管理股股长梁卫南发现，福利会懂现代社工的人不多，难以对社工进行有效的专业指导。少数村居福利会资金较少，不太愿意招聘社工，导致社工发展进度缓慢。

, \0 x+ d/ k  Q　　容桂及时对模式进行微调，推行项目化管理。2010年8月，容桂鹏星社工服务社成立，社工们的“老板”从各个村居福利会变为鹏星。

. F% T7 b1 g8 ]　　“有了机构这道‘防火墙’，社工遭遇用人单位要求协助行政事务时，就可以通过机构挡回去。”容桂鹏星副总干事陈淑仪说，以前社工分散在各个福利会，联系较少，现在聚集在一个机构，互动交流增多。机构建立完善的培训、考核体系，聘请香港、深圳两位资深社工进行督导，促进社工提高服务质量。

　　容桂同时完善制度，明确政府部门、社会组织购买社工服务可以向政府申请资金补贴。也就是，鹏星招聘社工，村居福利会购买鹏星社工的服务项目，提供给社区居民，政府再根据村居福利会申请给予数额不等的补贴。
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1 |1 L0 T' o, l7 L6 e　　容桂社工发展虽有波折，但始终坚持“政府引导，社会参与，民间运作”的发展思路。在政府的引导下，顺德青年企业家、香港伍威权慈善基金会相继出资成立容桂街道青少年成长促进会、伍威权庇护工场等民间公益组织，向社工机构购买服务，提供给青少年、残疾人。

　　桂城容桂

　　发展路径不一　　
   桂城一方面鼓励本土企业家投身公益事业；另一方面，积极提升社工机构的筹款能力。

) z9 x8 F2 k9 G$ r% e4 ~" ?" Q　　上月，桂城举办首届珠三角社工大聚会，其在短短一年内引进、培育起多家社工机构的进展，让来自容桂的与会者也惊叹。
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. I2 _5 P( f$ {' b　　桂城社工发展之迅速，很大程度上得益于政府购买服务的推动。广州启创、中山博睿、南海扬帆等社工机构在与桂城街道办签订购买服务合同的同时，纷纷落地生根，在充足财力支持下开展各具特色的专业服务。

　　桂城政府资源的大量投入，吸引众多社工机构，却也一直伴随着隐忧：假如哪天政府不再购买某个服务项目，单靠政府资金养大的社工机构如何生存？负责人与相当部分员工都是外地人的社工机构，是否会像外资企业那天突然撤资走人？
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　　这并非杞人忧天。“珠三角其他城市已经出现过‘政府合同结束，机构生存不下去’的先例。国际经验表明，政府财力有限，不太可能持续十几年购买同一个社工服务项目。”广东商学院社工系荣誉主任谢泽宪认为，在起步阶段，政府通过购买服务培育社工机构确实非常重要，但同时也要注重拓宽社工发展资金来源。
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　　桂城已经有所动作。一方面，透过新闻宣传让公众更了解社工，近期将启动公民领袖计划，邀请香港捐助NGO(非政府组织)的知名企业家与南海商界人士交流，鼓励本土企业家投身公益事业；另一方面，积极提升社工机构的筹款能力，由香港社工协会承办的NGO交流培训将此纳入活动范围。

　　反观容桂，因为一开始就强调社会参与，而本土企业家对NGO的了解需要一定时间，政府要承担培育NGO、引导购买社工服务两大任务，发展肯定不可能如火山爆发般迅猛。在发展初期，本土NGO少且力量较弱，即便有政府补贴，也不敢一开始就大手笔投入重金购买社工服务。

* S7 Q( H3 P2 j; t$ [　　这也直接导致社工机构人力不足。香港每个社区综合服务中心一般超过十人，分工很细，而容桂鹏星每个社区社工服务站只有一至三人，社工得十八般武艺样样懂，却无法样样精通，影响服务质量。启创在广州开展的项目，每个学校有两位长期驻校社工，而在容桂只有三名专职社工，却要服务两所中学、一个社区社工站。

9 t, H" ?# N% i- u& v0 d　　“顺德企业家一向务实，对于社工这种新生事物，青促会作为出资方，也要看到社工确实有能力有效果，才会投入更多。我们很理解，希望试点见效后能增加投入，让我们有能力增加人手。”顺德启创青少年社工服务中心主任黎玉婷说。

　　容桂发展社工的速度看似较慢，却激活了民间资本的参与意识，也增强了社工机构多渠道寻找项目与资金的意识，为社工可持续发展奠定了基础。陈淑仪现在很大部分时间都用来寻找新项目，目前正与容桂福利院洽谈合作长者服务项目。
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　　单靠镇街创新

　　无法解困　　面对注册难、招工难、税负重等瓶颈，社会组织盼更多扶持优惠。
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　　黎玉婷同是南海启创、顺德启创的负责人。虽然启创的服务得到社会各方认同，但她心中仍有一丝隐忧。
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. o# c4 E8 e/ V9 ?, i- c. @9 O　　启创与容桂、桂城合作项目的合同都是一年一签。随着合同到期临近，她关心起能否顺利续约，“假如中断购买服务，机构怎么养员工？”

　　因为购买社工服务是新鲜尝试，只能摸着石头过河，评估效果再决定是否续约。两地的谨慎可以理解，但确实不利于社工机构稳定发展。

　　“很多项目，一年根本看不出效果。”桂城街道办社工中心主任张桂英说，香港资深社工过来督导时发现这个问题，建议按香港经验每个服务项目最好签两三年。

6 X6 t! T# T( N; S9 t　　容桂、桂城都是白手起家发展社工，两地遇到的障碍有许多相似处。如果说合同期偏短这种具体操作问题，随着试点的深入镇街自然会调整解决，那么其他一些制约社工机构发展的体制机制障碍，单靠镇街创新无法彻底解决。

　　谈起自己协助桂城第一家社工机构扬帆注册的过程，张桂英至今感慨万千，“我们作为政府工作人员，帮助扬帆去注册都过程艰难，很难找到政府部门愿做NGO的业务主管单位，NGO自己去注册就可想而知了。”

　　虽然南海区后来出台政策，降低了NGO注册门槛，但社工机构更期待佛山市级进行社会组织登记改革，像深圳一样取消业务主管单位，至少也要推广南海鼓励政府部门做业务主管单位的做法。
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　　黎玉婷说，NGO是属地管理，在哪注册就只能在哪活动。广州启创到南海开展服务，就在南海登记注册了一家独立法人，到顺德又得登记注册。假如在市级注册，当顺德、南海的服务项目合同到期，可以直接到其他区开展服务，而不再需要重复登记。

+ C8 y; p" ], d6 @. a　　招工难，是全国社工机构都头疼的问题。佛山作为二三线城市，薪水相对较低，又没有本土大学培养的社工人才（仅顺德职院开设社工专业，但首届学生尚未毕业），困难就更大。容桂去年招聘的前两批23名社工已流失五六位。鹏星等社工机构则常年挂出招聘广告。

. b7 O2 A( k9 U% T' ~　　要解决问题，就必须适当提高待遇，并让社工看到职业上升空间。容桂街道、顺德区先行先试，先后出台政策，确定社工职位分级，制定薪酬指导价。
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; B! o# ?. {' e　　桂城也在积极酝酿社工薪酬与岗位发展机制。桂城街道党工委办常务副主任余海生认为，区镇各自制定政策，容易造成政策“打架”。这个更应该在佛山市级层面出台，因为社工机构的服务不会局限于一个镇街。
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$ j$ o9 g* ]& j　　北京为吸引、留住人才，推出了“考社工，送户口”政策。容桂社会工作局民间组织管理股股长梁卫南认为，佛山要实现社工本土化，提高社工机构的根植性，也要配套解决外地社工来佛山工作的户口问题。

　　税负重，是容桂、桂城两地社工机构的共同感受。陈淑仪说，容桂鹏星作为民办非企业法人，缴纳的各种税费约占其总收入的8.8%，略低于企业。黎玉婷介绍，因为征收方式不同，顺德启创、南海启创的税负还不一样，综合算下来，顺德启创的税点在8.5%左右，南海启创的税点在6%左右。
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　　“税负重，无疑会提高服务成本，影响政府、公益社会组织购买社工服务的热情。”黎玉婷、陈淑仪希望佛山能像深圳、东莞一样尽快出台针对社工机构的税收优惠政策。 “培育社工，不能单靠社工局，增进其他政府部门对社工的理解非常重要。”梁卫南说。
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' Q8 ]4 t) [; K. o- a% b2 E% {　　清华大学NGO研究所所长王名看来，政府购买社工服务，说到底就是政府部门向社工机构放权。促使政府部门为社工机构创造发展空间，仅靠教育培训还不够，必须进一步转变政府职能，最好能理清各个政府部门的职权目录，明确哪些权利必须下放给社会。

　　半官方社工

4 @0 J* \; Q/ I3 }2 c  E　　是新路？
: L& H5 V9 ~$ u; A3 S　　在佛山被称为社工的，除了李瑞、黎玉婷等民间社工机构的专才，还有一些属于政府雇员。

　　2007年，南海区罗村街道办招聘了5名社工专业大学毕业生，他们作为政府聘员，由街道团委直接领导，派到各个社区以社工手法开展服务。
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　　虽然罗村当时也购买了广州仁爱社区服务中心的社工服务，但仁爱并未注册扎根罗村，合同结束后就已撤走。广州仁爱的作用更多地体现在对罗村半官方社工的带动、培训上。

　　桂城街道办社区管理处去年也有类似做法。禅城区妇联今年与广州乐翔社工服务社合作开展“妇女成长”工作坊项目。禅城区妇联购买了乐翔两名社工的服务，更期待通过区镇两级妇联工作人员跟班学会专业社工技巧，培育自己的社工。
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( ?6 q% P& H6 @3 n/ K　　广东商学院社工系荣誉主任、乐翔社工总干事谢泽宪认为，培育社工，不仅要培育民间社工机构的增量，也要利用好存量资源，促使工青妇等人民团体与村居自治组织转型，以社工手法改进服务。
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　　民间社工机构遭遇的一些难题，对于半官方社工而言，似乎就不再是问题。比如：政府系统内运作不存在注册、税费问题。由官方出面招聘的社工岗位，有政府聘员身份，基本不存在招工难。佛山日报接触的桂城、容桂多位社工都不讳言，当初的选择，是出于对“打政府工”的向往。
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) W8 {/ G, Y& m1 v6 g, y3 [　　桂城街道社区管理处社工督导苏先生认为，民间社工机构的人员流动性大，政府购买服务项目合同有期限，可能导致社区服务中断。而政府招聘社工，提供服务则稳定得多。另外，民间社工机构到一个新社区有个漫长的熟悉过程，而居委会社工对居民知根知底。
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  f6 ]2 Y! J+ o6 y( M$ {* P" @　　半官方社工，虽然看似好处多，但却面临更大的行政化风险。

7 D. S0 t+ Z7 h　　为尽量规避行政化风险，桂城街道社区管理处今年将六名社工力量整合在一起，组织了一个服务项目，向桂城关爱基金申请经费。半官方社工拿了经费开展项目，也必须像民间社工机构一样提交需求评估报告，接受“关爱桂城”建设督导委员会的全程监督，效果评估也将影响到下一个项目的申请。

　　“佛山市政府向区镇政府放权，极大地激发了基层政府的创新活力，导致各地政府在探索向社会放权、培育社工时，能够试点不同的发展模式。”谢泽宪认为，不管哪种模式都有利弊，各地要根据各自实际情况借鉴、创新。