政府购买服务是公益组织最担心的

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政府购买服务是公益组织最担心的

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2013年7月18日，民政部和云南省联合举办推进社会建设创新社会组织座谈会，在会上云南省公布《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》《云南省公益慈善事业促进条例》《政府向社会组织购买服务暂行办法》以及《2013年省级政府购买社会组织服务目录(第一批)》四个文件，并宣布公开向社会征求意见，这也意味着，云南省社会建设创新工作正式启动。

　　我们基于四个问卷，设计了一份“云南省社会组织调研问卷”，问卷从社会组织登记、财税扶持政策、政府购买服务、公募权等方面听取云南社会组织的意见。在已收回的问卷中，涉及到尚未注册的社会组织，也包含了拥有公募资格的公益组织。

　　在问卷中，这些公益组织多对开放注册、政府退出公益慈善募捐市场抱有期待，但也普遍透露出，对政府购买社会组织服务表示担忧，如何保证公开、透明，是这些公益组织将面临的最现实问题。

　　解读1

　　没有好处 社会组织为何要去登记

　　在调查问卷中，四家反馈的社会组织中，从事同性恋医疗卫生健康服务的社会组织“云南向阳2012”尚未登记注册，未登记注册的原因在于“同性恋组织的敏感性”，但对于《促进条例》第八条当中有关社会改革登记体制、促进社会组织直接登记的条款，其认为“有一定帮助，但未必能够马上促进社会组织直接登记注册”。

　　不仅该组织这样认为，其他三家均表示出同样的观点，对于认为帮助有限，他们认为，目前的条例还需要细化实施原则，需要有税收改革，也需要政府完善采购服务及年审制度。

　　“配套的设施不出台，很多社会组织都会想‘我注册干嘛，对我有什么好处’？”四川省社科院社会研究所郭虹教授介绍，如果没有很细很切实的好处，就算改革登记体制，社会组织也不会愿意去。

　　其介绍，成都在2011年10月份就提出了改革登记制度，但是到目前也未出台很详细的登记细则，很多社会组织因此也持观望态度。“如何放、怎么放、放多少等，到目前都没有一个标准。”郭虹介绍，就算改革，维权类、涉外类、传播类等社会组织还是将面临登记难的困境。

　　“除了出台细则，配套政策也很关键。”郭虹介绍，对于很多民间小型组织、市民型组织，就算开放登记，但是几万元钱的登记费用也难以拿出来，这就需要细则配套，包括税收优惠政策。

　　解读2

　　能否免税都不制定 调整免税政策办理申报时间没必要

　　在“有关税收扶持政策”这一类调查中，90%的公益组织都表示，从来没有申请公益事业捐赠专用收据、从来没有申请非营利组织免税资格、没有申请税前扣除资格。没有申请的原因多集中于“不了解程序”、“程序太复杂”这两方面。

　　对于《意见》五中有关社会组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格申报认定时间由每年办理一次调整为每季度办理一次，参与调查的社会组织普遍表示，在一定程度上能促进社会组织申报相应的税收优惠。

　　不过，在郭虹看来，目前相关的文件并未说公益组织能不能免税、哪些公益组织拥有免税资格，就算将申报时间改为一天一次，也没有效果。

　　“政府目前在税收上没有公益这个概念，就算公益组织购买政府的社会服务也要纳税。”郭虹说。

　　在《促进条例》中这样写道，“超过年度利润总额12%的部分所缴纳的企业所得税地方分享部分，由财政全额奖励企业”。但大部分社会组织不认为能够促进企业对社会组织的公益性捐赠。郭虹也表示，这样的政策有待考量。

　　“首先，这个12%的标准是怎样制定出来的，政府是否听取过企业的建议。”郭虹说，政府在制定企业捐赠退税标准前，应该到企业中进行调研，看它们的需要，而非根据自己的经验来制定标准。

　　解读3

　　政府购买公共服务 应当做到公开透明

　　在7月份召开的座谈会上，最受关注的当属政府提出公益慈善募捐市场，同时购买社会组织的服务。

　　在调查中，绝大部分社会组织都认为，此项政策能够促进企业、个人捐赠流向社会组织，同时也对政府购买社会组织服务能否做到公开透明表示担忧。大部分组织担心政府购买行为内部化、体制外社会组织受到排挤，也表示目前信息公开程度不足。

　　郭虹对此表示，政府的出发点很好，如果能够制定详细的购买服务标准，做到公开透明，将很大程度上促进社会组织的发展。但其也表示出担心，“政府虽然推出市场，但是可能通过各种途径建立有政府背景的社会组织，这样无疑将和其他社会组织产生竞争。”郭虹说。

　　而清华大学公益研究院研究所所长王名在接受记者采访时则表示，政府购买服务现在很多省份都在实施，现在是把机构改革、职能转变、购买服务一起考虑，从财政考虑，先调整机构，把一部分财政支出节约下来，然后来购买服务。“购买服务是一个很困难的事情，最基本的原则如何贯彻，核心的是信息公开、公平竞争，这是非常重要的两个原则，应该是一个市场机制” 。

　　而北师大中国公益研究院院长王振耀则表示，除了公开、公平之外，政府还应当明确此类购买服务和购买商业类服务之间的区别。“购买商业类服务可能以低价为主，但是购买公益类服务首先要考虑的是人，因为服务的对象首先是人。”王振耀说，公益类服务，不是修建几栋房子和硬件设施，也不是看谁便宜，关键在于质量，只有保证质量，才能对服务的人起到促进作用。

　　社会组织谈困境：

　　昆明市蒙多贝自闭症儿童康复中心

　　目前最大的困境在于，政策缺失导致扶持资金不足，社会意识差导致资源匮乏，内部运营成本高，导致工资福利低，无法吸引优秀人才和人员流动大，最终导致组织缺钱又缺人。我们7年的发展历程，2006年4位员工服务10名自闭症儿童，2013年20名员工服务60名自闭症为主的残障儿童，规模扩大后，仍面临运营场所不固定，资金短缺，工资福利低，人员流动大的4个突出矛盾。

　　云南连心社区照顾服务中心

　　政府部门和社会公众对社会组织是什么、可以发挥什么作用、可以如何参与等还缺乏根本信息的了解及认识，甚至基本信任都没有。连认识都谈不上，何来改变？需要政府和媒体创新宣传方式，加大宣传力度。

　　社会既得利益群体和政府部门的协调及支持难以落实。涉及社会组织管理及支持的相关部门，如民政、税务及其他等，无利益的不想费劲、不愿“多惹麻烦”(多一事不如少一事)。其他有利益的不想放、不敢碰。没有推动的动力与积极性。

　　人才方面，不仅仅是待遇低和人才难寻，更主要是从社会及政府对人才的制度配套和支持力度就不够。比如，人才的户口甚至是人事及档案等如何安置？激励机制如何？

　　此外，政策在执行层面的细节落实和部部门衔接空当等，同样会使社会组织在实践层面遭遇难题。

　　云南向阳2012(前身云南七彩天空)

　　人力资源的流失是最大的问题。在国际基金会撤出中国后，政府购买实行前，这个空当期，草根小组的工作人员或者核心志愿者的流失，使得草根小组面临重组或者招募新志愿者，组建新团队的局面。

　　总的来说资源来源单一。作为艾滋病领域，特别是同性恋子人群工作小组性质的敏感性，在很多资源上受到限制，往往只有CDC这个单一系统的资源。另外，小组没有合法身份，也不能申请到一些境外或者香港地区的资金，同时也没有能力和资格来进行公募。

　　政策往往是自上而下，制定的政策也往往是好的，但是在执行过程中有可能不同层面，不同位置的人员解读大相径庭，造成同一个政策有不同的执行，造成行业内的混乱。比如，《云南省艾滋病防治条例》中有对艾滋病初筛中的表述为：要记录初筛人员的资料。执行几年来，云南省整个艾滋病领域对此表述理解为：初筛人员需要实名制。这就是一个很典型的对政策解读有误的例子。造成了推动检测的一个障碍。

　　此外，在政府购买服务的初期，还是一个强势的买方市场。卖方也就是草根小组还是处在一个较为弱势的地位。我们都知道，买卖在民法上最重要的一个特征和前提就是主体双方的平等性，如果丧失了这个前提，那么就不是买卖。或者就像我们平时生活中垄断行业的一些交易中的霸王条款，只不过这个霸王条款换作是买方来制定。

　　另外，小组的能力和擅长不尽相同。如果只有单一的购买需求往往会造成资源分配的不公平。所以，希望在政府购买服务的设计上要多个层次，多重形式，多元化来制定，这样既满足了不同小组的需求，也能够更全面地提升政府购买服务的质量。

　　政府相关部门按照职责分工，做好政府向社会组织购买服务工作：

　　(一)发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入向社会组织购买服务计划。

　　(二)财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的采购管理、资金管理、监督检查和绩效评价等工作。

　　(三)民政部门负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。

　　(四)监察、审计部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督审计，参与政府向社会组织购买服务绩效评价。

　　——《政府向社会组织购买服务暂行办法(讨论稿)》

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